WYKAZ SKRÓTÓW 13

1 Akty prawne 13
A Polska 13
B Inne państwa 18
2 Inne 19

SŁOWO WSTĘPNE 23

Rozdział I MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI PRAWA I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – PRAWNE KONTEKSTY MILCZENIA I BEZCZYNNOŚCI 29
1 Wprowadzenie 29
1 1 Podmiotowe uwarunkowania milczenia i bezczynności 29
1 2 Milczenie i bezczynność administracji publicznej w sferze jej działalności wewnętrznej i zewnętrznej 33
1 3 Możliwości rozumienia pojęcia milczenia i bezczynności administracji publicznej 34
1 4 Cele i metoda ujęcia bezczynności i milczenia administracji publicznej 49
1 5 Bezczynność i milczenie w prawie administracyjnym ustrojowym, materialnym i proceduralnym 52
2 Aspekty etymologiczne i semantyczne prawnych i prawniczych pojęć: „milczenie”, „bezczynność”, „zaniechanie”, „zwłoka”, „przewlekłość”, „inercja” 53
2 1 Język naturalny, prawny i prawniczy Sposoby analizy pojęć prawnych 53
2 2 Uniwersalność podstawowych pojęć a zakres odrębności terminologicznych pojęć teorii prawa i części ogólnych gałęzi prawa publicznego i prywatnego 55
2 3 Pojęcie milczenia 61
2 4 Pojęcia bezczynności i zaniechania 65
2 5 Pojęcia zwłoki i przewlekłości 71
3 Mechanizmy prawne generujące działanie i brak działania administracji publicznej 76
3 1 O działaniu administracji publicznej i jego znaczeniu dla definiowania administracji publicznej i prawa administracyjnego 76
3 2 Metoda działania prawa administracyjnego 78
3 3 Bezczynność administracji publicznej na tle zasady praworządności działania – sfery ingerencji administracji publicznej 83
3 4 Bezczynność i milczenie administracji publicznej na tle form i metod działania administracji publicznej 84
3 5 Bierność państwa i jego organów jako „racja stanu” 91
4 Hipotezy dotyczące milczenia i bezczynności administracji publicznej weryfikowane w pracy 94

Rozdział II MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ USTROJU I ORGANIZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 103
1 Wprowadzenie 103
2 Bezczynność i milczenie administracji publicznej w odniesieniu do norm kreujących organy administracyjne lub administrujące 107
2 1 Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z wyboru 110
2 1 1 Wybory bezpośrednie 110
2 1 2 Wybory pośrednie 117
2 2 Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z powołania 118
2 2 1 Wprowadzenie – konteksty bezczynności w odniesieniu do instytucji powołania 118
2 2 2 Policja 122
2 2 3 Inspekcja farmaceutyczna 130
2 2 4 Urzędy i izby skarbowe 132
2 2 5 Samorządowe kolegia odwoławcze 136
2 2 6 Dyrektorzy szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego 141
2 2 7 Administracja sądowa 143
2 2 8 Administracja sejmowa i Najwyższa Izba Kontroli 147
2 3 Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z mianowania 149
2 3 1 Mianowanie a powołanie 149
2 3 2 Służba więzienna 150
3 Bezczynność, przewlekłość wobec nałożenia przez ustawodawcę w sferze normatywnej nowych zadań i kompetencji na istniejącą strukturę organów administracji publicznej 156
4 Milczenie administracji w prawie samorządowym Przykłady instytucji milczenia administracji publicznej i środków przeciwdziałania bezczynności administracji w ustawodawstwie regulującym status prawny polskiego gminnego samorządu terytorialnego 162
4 1 Wprowadzenie 162
4 2 Formalnoprawna „milcząca” opinia rady gminy w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, ustalania i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz 162
4 3 „Milczące przyjęcie rezygnacji” ze stanowiska przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy 165
4 4 Bezczynność ustrojowa przewodniczącego rady gminy poprzedniej kadencji w sprawie zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady, wywołująca z upływem terminu zakreślonego w ustawie przejęcie kompetencji przez komisarza wyborów (dewolucja kompetencji) 165
4 5 Skutki bezczynności materialno-technicznej – niezłożenia przez radnego, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta oświadczenia o swoim stanie majątkowym 166
4 6 Skutki materialnoprawne, ustrojowe i proceduralne milczenia organu w przedmiocie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięcia innego organu w terminie zakreślonym ustawowo 169
5 Milczenie administracji publicznej jako materialna i/lub ustrojowa forma jej działania 170
5 1 Wprowadzenie 170
5 2 Rozwinięcie teoretycznego i administracyjno-prawnego sposobu ujęcia milczenia administracji na gruncie prawa ustrojowego 171
5 3 Podsumowanie 175

Rozdział III STOSUNEK SFERY NORMATYWNEJ PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ TWORZENIA PRAWA DO BEZCZYNNOŚCI PRAWODAWCZEJ ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 177
1 Wprowadzenie 177
1 1 Uwagi natury ogólnej – od bezczynności ustawodawczej do bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 177
1 2 Francuski rodowód instytucji prawnej milczenia ustawodawcy w formie silence du législateur jako proweniencja współczesnej problematyki inercji prawotwórczej władzy wykonawczej 178
1 3 Działalność ustawodawcza i prawotwórcza jako jedna z gwarancji bytu i ciągłości państwa w stanach nadzwyczajnych – sposoby zawieszenia i wstrzymania z mocy prawa aktywności państwa 181
2 Rozwinięcie w stanie normatywnym obowiązującym w Polsce 185
2 1 Pojęcie, rodzaje oraz skutki bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 185
2 2 Legislacja administracyjna i tworzenie prawa przez administrację publiczną jako jej „forma działania” wobec zamkniętego systemu źródeł prawa  190
2 3 Kwestie pojęciowe i terminologiczne Czy istnieje milczenie prawotwórcze? 192
2 4 Możność prawna czy obowiązek prawny tworzenia prawa przez administrację publiczną? 196
3 Wybrane zagadnienia zaskarżania, kontroli i nadzorowania bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 201
3 1 Trybunał Konstytucyjny 203
3 2 Polskie sądy administracyjne 209
3 2 1 Stan pozytywnoprawny 209
3 2 2 Orzecznictwo sądów administracyjnych wobec pominięć prawotwórczych w kontrolowanych aktach prawa miejscowego, a także inne formy pośredniej kontroli przez sąd pominięć
i zaniechań prawodawczych 214
3 3 Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań prawodawczych organów administracji rządowej 227
3 4 Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań i pominięć prawodawczych organów jednostek samorządu terytorialnego 230
3 5 Podsumowanie administracyjnego nadzoru i kontroli zaniechań i pominięć prawodawczych w strukturach scentralizowanych i zdecentralizowanych administracji publicznej 238

Rozdział IV BEZCZYNNOŚĆ I MILCZENIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ WYKONYWANIA TEGO PRAWA 241
1 Współczesne koncepcje wykonywania norm prawa administracyjnego 241
1 1 Wprowadzenie 241
1 2 Wymierność pojęcia bezczynności i milczenia w sferze stosowania i szerzej – wykonywania prawa administracyjnego 251
2 Konteksty prawnego pojęcia bezczynności 253
3 Klasyfikacja kompetencji organów administracji publicznej pod kątem badania bezczynności organu w odniesieniu do danej reguły kompetencyjnej 263
4 Pojęcie i środki przeciwdziałania bezczynności administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym 264
4 1 Wprowadzenie 264
4 2 Normy kodeksu postępowania administracyjnego – jako podstawa definicji bezczynności organu administracyjnego i środków jej przeciwdziałających 266
4 2 1 Zasady załatwiania spraw 266
4 2 2 Pojęcie sprawy, do której odnosi się zwrot „niezałatwienie sprawy w terminie” 269
4 2 3 Terminy załatwienia sprawy 271
4 2 4 Niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania administracyjnego 274
4 3 Normy prawne kodeksu postępowania administracyjnego – jako podstawa wyodrębnienia środków przeciwdziałających bezczynności organu administracyjnego 280
4 3 1 Współczesna ocena stopnia przydatności instytucji sygnalizacji, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego Relatywizm „niezałatwienia sprawy w terminie” jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego 290
4 3 2 Instytucja zażalenia a instytucja ponaglenia 293
4 3 3 Bezczynność a zaniechanie w kodeksie postępowania administracyjnego 294
4 3 4 Formy przewlekłości postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego (statyczna, dynamiczna lub mieszana) Zwłoka dotycząca całego postępowania a zwłoka związana z jedną czynnością procesową „Przewlekłość” a „pośpiech” jako terminy odniesione do postępowania przed sądem cywilnym 295
5 Środki przeciwdziałania bezczynności administracji w postępowaniu sądowo-administracyjnym 304
5 1 Modele sądowej kontroli bezczynności administracji publicznej w okresie po II wojnie światowej – bezczynność jako przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego 304
5 2 Analiza pojęcia i rodzajów bezczynności organu, na które służy skarga do sądu administracyjnego w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji, postanowienia administracyjnego, niepodjęciu „innych aktów lub czynności”, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach 315
5 3 Płaszczyzny sądowo-administracyjnej kontroli inercji administracji publicznej Termin wniesienia skargi na bezczynność administracji publicznej 326
5 4 Przesłanki wniesienia skargi na bezczynność – legitymacja skargowa w tym przedmiocie 326
5 5 Instytucja i terminy uwzględnienia przez organ skargi na bezczynność. Skutki prawne nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni 329
5 6 Przedmiotowość postępowania sądowo-administracyjnego w sytuacji wydania przez organ administracji publicznej określonego aktu lub podjęcia czynności będących przedmiotem skargi w dniu jej wniesienia 331
5 7 Przesłanki odrzucenia skargi na bezczynność 333
5 8 Skutki prawne uwzględnienia skargi na bezczynność – szerokość orzekania przez sąd administracyjny w tych sprawach 335
5 9 Skutki bezczynności organu w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (instytucja grzywny, przejęcie
kompetencji merytorycznych przez sąd, instytucja odszkodowania) 337
5 10 Refleksje i wnioski w przedmiocie pojęcia i rodzajów bezczynności organów w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 344
5 11 Milczenie w materialnym pozytywnym prawie administracyjnym 348
5 11 1 Zagadnienia wprowadzające – weryfikowalne tezy dotyczące milczenia 348
5 11 2 Zdarzenia cywilnoprawne a zdarzenia administracyjnoprawne 356
5 11 3 Typy układów norm kompetencyjnych, w obrębie których ustawodawca posługuje się milczeniem administracji publicznej 361
5 11 4 Weryfikacja koncepcji milczenia związanego ze zgłoszeniem / informacją, zaniechaniem wydania w terminie materialnym decyzji / sprzeciwu na gruncie pozytywnego prawa administracyjnego 363
5 11 5 Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego związanego ze zgłoszeniem / informacją podmiotu administracyjnego i zaniechaniem podjęcia w terminie materialnym
czynności praktycznej na gruncie pozytywnego prawa administracyjnego 372
5 11 6 Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego w układzie współdziałania organów administracji publicznej 380
5 11 7 Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego jako przesłanki rozwiązującej byt prawny decyzji administracyjnych 385
5 11 8 Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego jako milczącej interpretacji prawa publicznego 387
5 11 9 Wnioski 393

Rozdział V MILCZENIE/BEZCZYNNOŚĆ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SYSTEMACH PRAWNYCH WYBRANYCH PAŃSTW 397
1 Wprowadzenie 397
2 Silence de l’administration i skarga na milczenie administracji niewydającej decyzji administracyjnej w prawie pozytywnym i judykaturze francuskiej w latach 1864–2010 oraz ewolucja zainteresowań doktryny polskiej problemem inercji władzy administracyjnej 399
2 1 Zakres art 7 dekretu drugiego cesarstwa z 2 listopada 1864 roku 399
2 2 Zmiany legislacyjne i wpływ orzecznictwa Rady Stanu na ewolucję zasady zaskarżalności milczenia władzy administracyjnej 406
2 3 Zaskarżalność milczenia władzy administracyjnej we Francji od 1944 roku po powrocie do systemu demokratycznego 412
3 Włochy 424
4 Austria 427
5 Niemcy 438
6 Czechy, Słowacja i dawna Czechosłowacja (tzw Pierwsza Czechosłowacja i Druga Czechosłowacja) 442
7 Hiszpania 454
8 Estonia 463
9 Holandia 466
10 Ukraina 467
11 Grecja 471
12 Uregulowania w przedwojennej i powojennej Jugosławii oraz okresu socjalistycznego w Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii 471
13 Specyfika inercji administracyjnej w systemie amerykańskim 477
14 Wnioski 482

Wykaz literatury 485